顶层设计与改进空间——对《关于健全生态保护补偿机制的意见》的解读

发布日期:2019-01-10    浏览量:663

在我国生态文明建设的背景下,生态补偿机制成为保护生态环境、协调相关方利益关系的重要制度保障。生态补偿作为一种制度创新,不同于传统环境管理经济手段;同时相对于生态保护工程,生态补偿是一种长效机制。在中央政府、地方政府和国际社会的多方推动下,我国的生态补偿机制建设取得了长足发展。但总体来看,生态保护补偿的范围仍然偏小、标准偏低、保护者和受益者良性互动的体制机制尚不完善,一定程度上影响了生态环境保护措施行动的成效。

为解决上述问题,国务院办公厅日前印发《关于健全生态保护补偿机制的意见》(以下简称《意见》),提出我国生态补偿机制建设的目标任务和七大领域的重点任务。本期发布中国生态补偿政策研究中心对《意见》的解读,和大家共同探讨《意见》对推进生态补偿机制意义。

一、生态补偿概念和政策范围得到进一步明确

生态补偿的概念界定了生态补偿政策的范围。以前的生态补偿概念过于宽泛,使真正的生态补偿机制创新很难凸显出来。《意见》明确了生态补偿的基本原则是“谁受益,谁补偿”,这相当于确定了生态补偿的“受益者付费”原则,这是一个明显的进步,而之前中国的生态补偿机制中,通常把“污染者付费”为原则的一些政策措施也都归类于生态补偿机制中。矿产资源开发生态补偿机制就是一个比较典型的例子,我们国家对于矿产资源开发有一个矿产资源开发生态恢复保证金制度,这个制度以前一直被认为是中国生态补偿里一个重要领域,2007年当时国家环保总局发布的《关于开展生态补偿试点工作的指导意见》(环发[2007]130号)(http://www.zhb.gov.cn/gkml/zj/wj/200910/t20091022_172471.htm)中,列了四个领域的生态补偿,其中一个领域就是矿产资源开发的生态补偿。2013年国家发改委主任徐绍史代表国务院在十二届全国人民代表大会常务委员会第二次会议上做的《国务院关于生态补偿机制建设工作情况的报告》(http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2013-04/26/content_1793568.htm)中,将矿产资源开发作为一个很重要的生态补偿方面。

此次《意见》明确将矿产资源开发生态补偿排除在生态补偿之外,因为矿产资源开发可能造成的生态破坏类似于一个点源污染,适用类似于“污染者付费”的机制,即点源污染治理的一种政策手段,它们与“受益者付费”原则不相符合,的确不应把它列入生态补偿范围内。同时,我国很多地方正在尝试的流域生态补偿,实际上它们也已经不再是《意见》定义的生态保护补偿了,比如像辽宁、河北、河南、江苏等很多省份都出台了省域范围内流域生态补偿的政策,这些政策的核心是上游污染给下游造成了危害,对上游征收生态补偿费,这在之前也称为生态补偿,但在最新的《意见》中,这些已经不再被定义为生态补偿,因为它们并不符合“受益者付费”的基本原则,它们是遵循“污染者付费”原则的机制。

所以《意见》进一步明确了生态补偿的政策范围,这是一个比较大的进步,中国生态补偿不再像一个什么东西都往里边装的大框,通过这次界定,生态补偿的概念和范围更加明确了,这是显著的进展。

但是《意见》对于生态补偿的概念界定还不是完全明确。《意见》提出“生态保护补偿”,从政府的角度,是想把生态保护和生态建设区分开来,因为我们国家有一些生态基本建设的内容,比如:三北防护林工程,天然林保护工程,长江中上游生态防护林体系建设工程等等,这些生态建设工程是国家的基本建设内容之一。把生态保护和生态建设进行区分是有意义的,因为生态建设通常预算体量比较大,纳入一般的公共预算,如果把生态建设列入生态补偿中,这与国际上所说的PES(生态系统服务付费)之间的差距还是比较大的。但是《意见》还没有把这两个概念分得特别清楚。《意见》中,森林生态补偿主要指生态公益林的补偿,而退耕还林不再被列为森林生态补偿中的一个内容。从项目范围来看,退耕还林的资金量比生态公益林要大,项目涉及的面积和人口也多,之所以没有列入森林生态补偿,很可能是因把退耕还林作为一个生态建设的项目来看待,而不是生态保护的项目。但是退耕还林却被列入了耕地生态补偿领域,这实际上是有些混乱的。如果说要把退耕还林列为生态保护补偿的内容之一的话,本应该列为森林生态补偿,因为退耕还林相当于国家出钱购买森林生态服务,它并不是为了保护耕地,而是要把耕地转变为林地。而且从管理上,森林由林业部门管理,退耕还林项目也一直由林业部门执行。所以《意见》的出台,在生态补偿概念和政策范围界定上有显著进步,但在某些方面还不是特别明确。

二、机制创新还需要在实践中探索总结

《意见》强调将分类补偿和综合补偿相结合。分类补偿包括森林、草原、湿地、荒漠、海洋、水流、耕地七大重点领域补偿;综合补偿包括在禁止开发区域、重点生态功能区的生态补偿。将区域内各种生态要素统筹起来考虑生态补偿,是必要和可行的,但是,无论是分类补偿还是综合补偿,《意见》都是对现有生态补偿政策内容归类总结,并没有提出一种新的生态补偿机制,如新的资金机制,或者新的生态补偿平台机制,所以,《意见》只是构建生态补偿政策框架,它本身并不试图提出新的生态补偿机制,机制创新还有待于在实践中探索和提升总结。

三、对市场主体参与的生态补偿关注较少

生态补偿包括两个大类,一类是政府出资进行的生态补偿,第二类是主要由市场主体(直接受益者)参与的生态补偿,而政府出资的生态补偿又包括纵向生态补偿和横向生态补偿。《意见》主要设计的是纵向生态补偿和横向生态补偿的政策框架,很少涉及市场主体参与的补偿机制。国际上,基于市场的生态补偿是生态补偿的主要形式。

《意见》提出鼓励建立多元化的生态保护补偿机制,但是没有提出如何引导市场主体参与到生态补偿中,如何规范,如何激励,如何管理,这些都没有提及。

《意见》基本上没有考虑市场主体参与的生态补偿类型,这使得中国的生态补偿与国际上提出的PES将有越来越大的区别。

《意见》提到要创新政策协同机制,将生态补偿政策和其他政策更好地协调起来。《意见》提到的需要协同的政策包括“生态产品市场交易制度”和“生态环境损害赔偿制度”。在生态产品市场交易制度中,主要谈及三种交易:水权交易、排污权交易、碳交易,需要将生态补偿与这些政策相协调。

国际上PES所说的市场主体的参与,主要指直接受益者付费,它既不是政府付费这样一种机制,也不是生态产品市场交易的机制。比如国际上流域上下游生态补偿中,付费者是下游的直接用水户,例如灌溉用水的用水户协会、水电站、下游自来水用户、瓶装水企业等,这是一种比较典型的生态补偿。就像依云的瓶装水生产企业为了保障水源,减少面源污染,它们向周边的农户或者牧户付费,以使他们更好地进行环境管理,从而达到改善水源水质的目的,属于受益者直接付费。市场主体直接参与的生态补偿机制在国际上是环境服务付费即PES的最常见形式,但《意见》对于这类生态补偿类型几乎没有提及,这是《意见》的一个局限。